FmD4FRX3FmXvDZXvGZT3FRFgNBP1w326w3z1NBMhNV5=
items

Desa Dalam Perencanaan Daerah : Politik dan Relasi Kuasa


Tidak semua bupati bertipe “penguasa” dan “pejabat negara”. Namun ketika kabupaten dipimpin oleh bupati penguasa dan bupati negara, maka organisasi perangkat daerah akan mengikutinya. Aturan yang banyak dari pusat malah membuat senang “negara daerah” ini, bahkan akan melahirkan banyak peraturan bupati yang “mengatur lebih” terhadap desa secara birokratik dan teknokratik, yang lebih banyak melakukan constraining ketimbang enabling terhadap perubahan desa.



INSANDESA.ID-Suasana kebatinan daerah pada umumnya tidak nyaman dengan rezim desentralisasi dan rezim desa, apalagi kalau sudah berhubungan dengan uang, baik uang sebagai sumberdaya maupun uang sebagai rezim. Rezim desentralisasi selama ini menggunakan “teori ular”. Yang diterapkan bukan melepas ular, seperti dalam mazhab Anglo Saxon dengan devolusi, diskresi dan demokrasi lokal, melainkan menggunakan mazhab kontinental-kolonial yang menghadirkan “negara petaturan”. Negara peraturan sangat takut pada devolusi, diskresi dan demokrasi lokal, sebab deretan itu diyakini akan membuahkan moral hazard, kekacauan yang mengganggu rust en orde, serta menghadirkan elite capture dalam bentuk korupsi. Karena itu rezim desentralisasi dan rezim uang memotong semangat otonomi, sembari mengutamakan akuntrans (akuntabilitas-transparansi) untuk keperluan antikorupsi. Maka rezim menggunakan teori ular yang lain: “melepas kepala, memegang ekornya”.


Perencanaan merupakan salah satu mata uang dan arena relasi kuasa antara pusat, daerah dan desa. Sama serupa dengan hirarki rezim hukum, pemerintah pusat tentu menghendaki harmoni yang sinkron dalam perencanaan, artinya apa yang direncanakan dan dipriotitaskan oleh pusat seharusnya juga dilaksanakan oleh daerah dan desa. Nalar yang sama juga berlaku bagi daerah kepada desa. Pada level meso, institusi perencana menjalankan steering, yang pasti berkepentingan agar dokumen perencanaan ditaati oleh institusi yang direncanakan. Sebaliknya institusi yang direncanakan, apalagi institusi politik seperti pemerintah daerah dan pemerintah desa, cenderung enggan dengan perintah perencanaan dari atas (top down). Dipandang dari bawah, desentralisasi membuahkan kepentingan lokal dan demokrasi menghasilkan kepentingan rakyat, yang begitu beragam di setiap daerah, sebagai basis kebijakan pemerintah daerah.


Desa juga demikian. Dulu, desa menjadi aktor dan arena perencanaan daerah dari bawah dan partisipatif. Dengan Musrenbang bertingkat dari bawah, desa mempunyai harapan agar usulannya dikabulkan oleh supradesa. Tetapi ternyata bottom up ini mboten up, alias tidak naik. Kepala desa yang lincah dan berani secara politik, melakukan negosiasi politik dengan para pejabat penting (baik eksekutif maupun legislatif), untuk memperoleh kucuran dana dari atas. Tetapi orang banyak menilai bahwa klientelisme ini merupakan praktik buruk. Sekarang, dalam hal perencanaan daerah, skema itu masih berjalan, tetapi yang baru adalah munculnya village self-planning yang disesuaikan dengan kepentingan, konteks, dan otoritas desa. Kondisi ini, bagi desa, adalah baik. Tetapi daerah mungkin akan mengatakan bahwa sekarang desa sudah lepas dan jalan sendiri.


Perencanaan baru bisa berkuasa penuh ketika dibungkus dengan rezim peraturan dan rezim uang yang mengikat institusi yang direncanakan, termasuk daerah dan desa. Toh rezim hukum membuat antara rencana dan uang sebagai dua sisi mata uang. Politik disintentif uang biasa digunakan sebagai senjata untuk memaksakan perencanaan dari atas ke bawah. “Kalau desa tidak membuat BUMDesa, maka Alokasi Dana Desa akan saya tahan”, begitu salah satu politik disinsentif yang diungkapkan seorang Bupati kepada Kepala Desa. Nalar dan politik disinsentif – yang beda tipis dengan koersi – juga serupa dilakukan oleh bendahara negara.


Dalam kondisi kesenjangan itu, meski dengan menggerutu kecil, BAPPEDA sudah biasa mempunyai kreasi “cocokologi” untuk membuat sinkronisasi teknokratik antara perencanaan nasional dengan perencanaan daerah. Tetapi sinkronisasi teknokratik hanya sukses menciptakan harmoni, tetapi ia cenderung melemahkan mata uang politik dalam perencanaan, sehingga tujuan baik yang dibawa perencanaan tidak membawa perubahan besar.


Dipandang dari atas, desentralisasi yang terkendali pasti sudah menjaga rust en orde, tetapi dipandang dari bawah, desentralisasi masih jauh dari harapan rakyat. Politisi eksekutif dan legislatif yang kritis-progresif biasa berbicara tentang “tekanan pusat” itu dalam sistem dan praktik desentralisasi. Bukan hanya menghadapi “tekanan pusat”, pemerintah daerah juga menanggung “beban desa” yang berat.


Hubungan antara kabupaten dan kecamatan dengan desa bersifat rumit dan kontradiktif. Di satu sisi, ada hubungan organik antara kabupaten dan desa. Desa membentuk dan memiliki kabupaten, kabupaten membentuk dan memiliki desa. Rural – beserta isinya -- adalah sebuah arena organisme yang bisa mempertemukan hubungan organik antara kabupaten dan desa, sehingga bisa menghadirkan daerah yang kuat dan mandiri, meskipun menghadapi serbuan intervensi dari pusat. Kabupaten Jepara, yang pernah dikaji Jim Schiller (1996), hadir memiliki power-house state (jejaring kuasa antara daerah dan desa, ekonomi mebel, dan kekuatan politik santri), yeng relatif kedap dari intervensi dan koersi Orde Baru. Warisan masa lalu itu, membuat Jepara hadir sebagai kabupaten paling makmur se Jawa Tengah, dengan angka kemiskinan paling rendah ketiga setelah Kota Semarang dan Kota Pekalongan.


Di sisi lain, dalam bentang sejarah panjang, hubungan kabupaten dan desa, tidak berjalan dengan baik, yakni menyajikan relasi kuasa hirarkhis yang tidak memperkuat desa. Ada dua jenis hubungan antara bupati dengan desa, khususnya kepala desa. Pertama, bupati bertindak sebagai penguasa (ruler). Di masa bahula, adipati merupakan bagian dari penguasa raja yang menghisap dan menindas desa, dengan upeti dan kerja paksa. Hari ini mungkin masih ada bupati yang tidak bertindak sebagai government, melainkan berwatak sebagai penguasa, baik meminta upeti dana desa, memobilisasi kepala desa sebagai mesin politik di masa pilkada, bertindak semena-mena meremehkan kepala desa, maupun melakukan kriminalisasi terhadap kepala desa yang dinilai tidak patuh secara politik.


Kedua, di masa kolonial, negara menyerap dan menempatkan bupati ke dalam birokrasi, sebagai Inlands Bestuur (pangreh praja). Ini yang menciptakan negaranisasi pemerintahan atau negara pegawai. Desa memiliki otonomi dalam mengatur-mengurus rumah tangganya sendiri, tetapi kepala desa harus tunduk pada pangreh praja yang dipimpin bupati. Ingatan sejarah ini dirawat dan diperkuat di masa Orde Baru. Hari ini, tidak sedikit bupati yang tidak bertindak sebagai government melainkan bertindak sebagai “pejabat negara” yang melakukan negaranisasi-birokratisasi terhadap desa. Bupati bertipe “pejabat negara” ini menganggap desa sebagai musuh dan beban, sehingga desa harus ditundukkan, dikendalikan, diatur, bahkan dibodohi.


Tidak semua bupati bertipe “penguasa” dan “pejabat negara”. Namun ketika kabupaten dipimpin oleh bupati penguasa dan bupati negara, maka organisasi perangkat daerah akan mengikutinya. Aturan yang banyak dari pusat malah membuat senang “negara daerah” ini, bahkan akan melahirkan banyak peraturan bupati yang “mengatur lebih” terhadap desa secara birokratik dan teknokratik, yang lebih banyak melakukan constraining ketimbang enabling terhadap perubahan desa. Tidak sedikit daerah yang mengubah platform pembangunan desa menjadi pembangunan infrastruktur desa secara terkendali, yang menhadirkan kuasa Dinas Pekerjaan Umum (DPU) lebih besar ketimbang Dinas Pemberdayaan Masyarakat dan Desa (DPMD). Dalam relasi kuasa seperti ini, desa akan mengalami kemandekan, atau sekadar berubah secara semu, kecuai desa menghadirkan kepala desa yang berani melampaui (beyond) rezim teknokratik-birokratik.



Cerita akan berbeda ketika bupati bertindak populis terhadap desa, atau yang lebih maju, adalah bupati yang progresif berpihak kepada desa. Bupati yang populis, bisa karena romantis pada desa, bisa juga karena galau pada formasi daerah yang birokratik-teknokratik. Watak populis ini tentu lebih baik ketimbang watak penguasa dan watak negara, sebab sang bupati melompati negara, yang blusukan dan berhubungan langsung dengan desa. Ia melakukan distributing sumberdaya yang menyenangkan desa dan rakyat, tetapi ia tidak sanggup protecting karena terhalang formasi birokratik. Beberapa langkah lebih maju dari populis, bupati progresif melakukan reformasi pemerintahan daerah, berpihak kepada desa, dengan mengutamakan fungsi protecting, distributing dan enabling perubahan desa.


Watak bupati sangat berpengaruh terhadap jajaran birokrat. Tentu birokrat tidak bersifat tunggal dan utuh, tetapi ada birokrat bertipe birokratik yang mengutamakan hirakhi dan aturan untuk menjaga rust en orde, birokrat teknokratik yang bekerja dengan standar kebenaran ilmiah, birokrat pragmatis yang mengejar proyek, dan birokrat idealis yang bertindak sebagai penjaga republik dengan memiliki nilai-nilai publik dan peduli pada desa. Matriks 1 memberikan peta watak-sikap birokrat dalam merespons beragam tipe bupati, dan tentu berimplikasi terhadap desa.


Bupati bisa datang dan pergi silih berganti setiap lima tahun. Namun birokrat mempunyai durasi kerja yang lebih panjang ketimbang bupati. Birokrat juga berhubungan lebih intens dengan warga dan desa, ketimbang yang dilakukan bupati berhubungan dengan rakyat. Birokrat idealis merupakan salah satu faktor kunci yang enabling perubahan desa. Ketika berhadapan dengan bupati penguasa dan bupati negara, birokrat idealis tetap bersikap kritis, tanpa harus melawan secara frontal terhadap atasan, melakukan gerilya dari desa ke desa, memberi edukasi dan semangat kepada desa, sekaligus enabling terhadap emansipasi desa. Jika daerah dipimpin oleh bupati progresif dan bertemu dengan birokrat idealis, maka perubahan desa akan berlangsung lebih cepat.


Birokrat yang birokratis, sebagai penjaga rust en orde, memang sulit diharapkan. Mereka malah bersifat hati-hati terhadap bupati populis, dengan mengingatkan kata “temuan”, dan tentu resisten dengan bupati yang progresif. Birokrat teknokratis, sebenarnya tidak cocok dengan rust en orde, tetapi dengan bekerja secara positivistik, mereka hanya sanggup merawat business as usual dengan menggelar pertunjukan indikator dan data kinerja secara artifisal. Melalui dialektika dengan pengetahuan yang kritis, dan sentuhan politik kebajikan, maka birokrat teknokratis akan lambat-laun menjadi teknopol yang lebih peka, satu strip di bawah birokrat idealis.


Oleh : Sutoro Eko*

*Penulis adalah Ketua Sekolah Tinggi Pembangunan Masyarakat Desa “APMD” Yogyakarta

 

0/Post a Comment/Comments

73745675015091643